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年慈善法草案中关键点全梳理【整理版】

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经过十年的坎坷历程,慈善法再次加快了立法的脚步。10月30日,《中华人民共和国慈善法(草案)》(以下简称慈善法草案)首次提请全国人大常委会审议。10月31日,慈善法草案在中国人大网公布,向社会公开征求意见,再度引发了社会对于这部法的热情关注。

近年来,尤其是2008年慈善元年以来,我国的慈善事业飞速发展,社会捐赠数额逾千亿元,慈善社会组织数量高涨,互联网慈善等新型慈善方式日渐涌现。与此同时,慈善领域也出现了很多新情况新问题,郭美美事件、儿慈会小数点事件等给慈善事业发展蒙上阴影,广西事实孤儿杨六斤获捐500万元等引发了网络有关募捐的争议。面对这些新情况新问题,慈善法草案在发展慈善事业、规范慈善行为、加强慈善监管等方面作出了明确规定。针对慈善法草案中的焦点问题,记者进行了多方采访。

采用“大慈善”概念

从慈善事业法到慈善法草案,首要问题是明确“慈善”二字的概念,这也是长期以来社会各界争论的焦点和难点。

事实上,早在2005年民政部提出慈善立法建议、2008年底便将慈善法相关草案提交至国务院法制办。当时的分歧之一就在于对慈善的定义没有取得共识,当年最终未能提交全国人大常委会审议。

此后,关于慈善定义的争论一直继续。底,由北京大学法学院非营利组织法研究中心和清华大学公共管理学院NGO研究所等6家机构提交的5部慈善法民间建议稿中,都对慈善范围作了较为宽泛的定义。

在此次慈善法立法过程中,全国人大俯下身子“吸纳”民间建议,最终采取了“大慈善”的概念。慈善法草案第三条明确规定,慈善活动是指自然人、法人或者其他组织以捐赠财产或者提供志愿服务等方式,自愿开展的下列非营利活动:扶贫济困、扶助老幼病残等困难群体;救助自然灾害等突发事件造成的损害;促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;防治污染和其他公害,保护和改善环境;符合社会公共利益的其他活动。

褚蓥曾参与过慈善法草案的意见征集阶段。这位毕业于清华大学NGO研究所的博士后认为,采用“大慈善”概念是此次慈善法草案的最大亮点。

“根据国务院发布的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》,慈善事业是社会救助体系的有力补充。但在慈善法草案中,将慈善从小领域扩展到大领域,采用了‘大慈善’的概念。”褚蓥告诉记者,“这也意味着,慈善不再只是社会救助的补充,突破了救急救穷、恤孤助残的传统定义,将其提升到公共服务的层面。”

在北京师范大学中国公益研究院助理院长章高荣看来,此次慈善法草案里的慈善概念大为拓展,已将向现代慈善转变,是广义上的公共利益。褚蓥认为,这次慈善法草案是慈善领域一场系统性思路的改变,任务在于拓清慈善事业未来20年发展的方向。

然而,浙江财经大学法学院副院长李政辉却告诉记者,采用“大慈善”概念虽然有利于发展慈善事业,但在具体执行时,可能产生一些问题。例如,很多慈善类社会组织可以有税收优惠,“大慈善”概念下如何确定税收优惠的范围和程度?

或将逐步放开公募权

把手中的善款捐给哪家慈善社会组织,公众心里自有一杆秤。谁有资格开展募捐活动,同样是社会公众关注的焦点和争议的话题。

根据慈善法草案规定,慈善组织自登记之日起可以向特定对象进行非公开募捐。依法登记满两年、运作规范的慈善组织,可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书。

北京师范大学慈善法律研究中心副主任黎颖露认为,慈善法草案中对募捐主体资格及其行为规范进行系统规定,填补了过去中央层面只有捐赠法、没有统一的募捐法的空白。

“草案解决的最为关键性的问题,就是放开了公募权,只要符合相应条件就能取得公募资格。慈善领域更多地引入了公平竞争,让行业发展能够实现优胜劣汰。”章高荣告诉记者,“两年内运行得规范、没有问题,才能给这个资格。国际上一般来讲,只要成为一个慈善机构以后,就应该有这个资格。国内很多慈善组织本来设定的目的是公众募款或动员,如果一开始没有公募资格,相当于这两年内不能开展业务,所以这个两年的规定好像不那么合理。”

清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜认为,公募是公共问题,政府需要对此进行规范。如果每个组织或个人都可以不受约束地开展公募,那么不仅政府监管比较困难,募捐市场也容易出现混乱,而且还会干扰到人们的正常生活。

“对放开募捐资格,两年的考察时限可能稍短了一些,难以检测开展公募的慈善公益组织的生存发展能力。以上海真爱梦想公益基金会为例,每届理事会的任期是5年,用5年时间检验一家慈善公益组织能否存活下来相对来说是较合理的。如果按照草案两年的规定,无法确保该机构是否能够健康地存活就允许其公募,未免稍欠谨慎。”上海交通大学第三部门研究中心主任徐家良这样说。

中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团认为,放开公募权,对广大社会组织而言是一种公平上的努力。然而,各个募捐主体之间存在竞争和矛盾,在大灾筹款时矛盾更加凸显。在灾难等突发事件面前,如何提高多头筹款现状下的募捐效率,这个问题需要统筹解决。

个人不可在网络上公开募捐

在慈善法草案征求意见过程中,关于“不具有公开募捐资格的组织或个人,不得采取公开募捐方式开展公开募捐”的规定,引起了较大的社会争议。

对此,徐家良认为,应进一步明确概念范围,界定清楚个人自救或救助亲属的自利性筹款行为是否属于募捐。概念范围明确后,才能进一步讨论。

褚蓥告诉记者,以微博、微信求助为例,是否募捐的边界其实也可以划清。微博肯定属于公众募捐,因为微博面向公众,谁都可以看得到。微信的情况不同,如果是微公益,发微信给某个或多个朋友,这只是点对点的求助,不属于公众募捐。但如果朋友圈大量转发,自然就是公众募捐了。

“问题的关键在于慈善募捐的法律界定是什么。从法理和国际经验来看,慈善募捐自然是为了不特定人利益开展的募捐,排除个人自救。而公募资格方面出于专业能力和风险承受能力的考量,将个人和其他组织排除,意在尽可能控制诈捐等乱象。”黎颖露说。

褚蓥坚持认为,目前我国正在向现代慈善转型,如果保留个人募捐的形式,实际上是向组织化、专业化转型的阻力。从政府层面讲,慈善法要为未来20年的慈善事业发展来拓清方向,禁止个人募捐正当时。如果个人无法获得足够的支持,可以向基金会求助,或通过基金会的项目运行。

为尽可能多地回应社会的需求,慈善法草案中纳入了许多新内容,也提出了更多新要求,并首次提出了设立中华慈善日。有专家指出,公众的期待可能会远远超过慈善法本身所能解决的问题。草案的征求意见正在进行中,而来自于学界、社会组织等各方的意见和建议讨论也在如火如荼地进行着,为共同出台一部完善的慈善法而努力。

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