《贵阳市政府数据共享开放条例》经2017年1月24日贵阳市第十三届人民代表大会常务委员会第四十八次会议通过，2017年3月30日贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准，2017年4月11日公布，自2017年5月1日起施行。《条例》共有七章33条。
《贵阳市政府数据共享开放条例》重点内容及条文解读
一、《条例》制定的背景及意义
近年来，在省委、省政府的领导下，贵阳市将大数据发展作为“守底线、走新路、打造创新型中心城市”的战略选择。我市大数据发展先行先试、从无到有、风声水起，多项工作走在全国前列，带来了生产方式、生活方式、思维方式和政府治理模式的深刻变革。
8月,国务院出台了《促进大数据发展行动纲要》,其首要任务就是“加快政府数据共享开放，推动资源整合，提升治理能力”。2月25日，国家发改委、工信部和中央网信办批复同意贵州省建设首个国家大数据综合试验区。按照批复要求，大数据综合试验区将开展7个方面创新性实验，其中大数据立法探索是制度创新中的重中之重。6月，省委、省政府《关于实施大数据战略行动建设国家大数据综合试验区的意见》(黔党发〔2016〕14号)提出：“支持贵阳市率先开展政府数据共享探索”。贵阳作为省会城市，国家大数据综合试验区的核心区，是大数据发展的主阵地，无论是在数据共享开放方面，还是在大数据立法方面，都承担着先行先试、引领发展方向的重大任务。在推进大数据发展进程中，我市各级政府承担着更为重要的责任，发挥着特殊的示范作用，带头实现政府数据的共享和开放显得更加重要和紧迫。
开展政府数据共享开放立法，不仅可以推动政府数据共享开放工作，有利于贵阳大数据发展与应用的深入推进，也是推动城市管理的具体法治实践，符合立法法的规定，而且能够为国家大数据综合试验区的建设提供更多可复制可参考的立法经验和范例。因此，开展贵阳市政府数据共享开放立法十分必要。
一是打造创新型中心城市的迫切需要。7月11日，市委九届六次全会通过了《中共贵阳市委关于以大数据为引领加快打造创新型中心城市的意见》，明确要求要把贵阳打造成为以数据在块上“聚、通、用”为特征的城市，全力推进大数据商用、政用、民用创新。开展政府数据共享开放地方立法工作，能够抓住推进政府数据资源共享开放这个“牛鼻子”，提升数据信息供给能力。推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，增添引领经济社会发展新动能。推动产业转型，提高民生保障水平与推动满足多样化民生需求等方面，具有十分重要的意义。
二是贵阳市大数据产业发展的迫切需要。截至底，全市大数据及关联产业规模总量达到1300亿元;数据中心服务器3.5万台，呼叫中心坐席达15万席，贵阳大数据交易所交易会员达500家，交易金额达1.2亿元，微软、谷歌、优步等国际著名企业落地贵阳，北京数据堂、深圳华傲数据、数联铭品等国内领先企业入筑兴业，朗玛、货车帮、东方世纪等一批贵阳本土企业加速成长，促进了全市产业结构的加速调整。但是，贵阳大数据产业的发展尚处于探索阶段，基础设施还不完备，人才短板亟待破解，创新应用尚有缺项，体制机制还不完善，艰与难将一直在发展的路上。因此通过立法加快推动政府数据共享开放，促进数据资源开发利用，围绕大数据核心业态、关联业态、衍生业态，加快打造大数据全产业链，推动和引领我市经济转型升级，显得十分迫切。
三是我市政府数据共享开放依法有序进行的迫切需要。随着我市大数据的发展，政府数据共享开放工作的滞后已成为提升政府管理能力、充分挖掘大数据商业价值带动创业创新、用大数据服务民生等方面的一大障碍。同时顶层设计不完善、部门壁垒、条块分割、供给与需求脱节、安全保障不够等诸多问题，影响了政府数据共享开放的顺利推进。作为国家大数据综合试验区核心区域，贵阳结合发展实际，需要在制度创新上先行先试，通过地方立法规范政府数据“聚、通、用”各个环节，在部门职责、平台搭建、数据采集、监督管理、安全保障等方面予以规范和促进，从而推动政府数据共享开放工作依法有序进行，为贵阳大数据发展奠定坚实的法治基础。
二、《条例》的特色和亮点
《条例》是我市又一部创制性立法，没有法律、行政法规依据，是我市大数据发展进程中工作经验的提炼和总结，体现了地方特色和创新，可圈可点的地方很多，有以下方面值得关注：
1.《条例》是我市实施以大数据为引领加快打造创新型中心城市战略目标以来，第一个事关大数据的地方立法，以政府数据的共享与开放为突破口，开展大数据立法的探索。同时也是《中华人民共和国立法法》修订后对设区的市的地方立法权限作了限制性规定后，我市精准把握立法权限，大胆探索创新，完成的全国首部设区市层面大数据方面的地方性法规。
2. 将政府数据共享开放工作、经费、目标考核纳入法制化管理，确保政府数据共享开放可持续、有序顺利推进。《条例》明确市、县两级政府要将政府数据共享开放工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，所需经费纳入同级财政预算;规定市人民政府要制定考核办法，将政府数据共享开放工作纳入年度目标绩效考核，并向社会公布考核结果。(第5条、第27条)
3. 明晰共享开放职责，建立齐抓共管工作格局。政府数据共享开放涉及各级行政机关，为确保各级各部门各司其职、齐抓共管、形成合力，对各级各部门的相应职责进行了具体规定和明确。(第4条)
4.注重共享开放观念意识培养和应用能力水平提升。《条例》从加强政府数据共享开放宣传教育、表彰奖励突出贡献的单位和个人、建立政府与社会公众互动公众机制等方式，增强行政机关政府数据共享开放的意识、能力和服务水平，提升全社会对政府数据的应用能力。(第6条、第7条、第22条)
5.对政府数据实行动态管理。目录及数据都不是一成不变、一劳永逸的，需要根据情况变化适时修正调整和持续更新补充，确保数据真实、准确、完整。(第13条)
6.救济渠道多，确保政府数据实现充分、有序和有效的共享、开放。在政府数据共享中，对数据提供机关不同意提供有条件共享政府数据的，规定了限时答复申请、不同意共享说明理由等救济途径和措施。在政府数据开放中，对政府数据提供机关不同意开放政府数据的，除了规定不同意开放要说明理由外，还规定了对政府数据提供机关的答复有异议的可以向市大数据行政主管部门提出复核申请，大数据行政主管部门应当限时反馈复核结果。公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员不依法履行政府数据共享开放职责的，可以向上级行政机关、监察机关或者市大数据行政主管部门投诉举报。收到投诉举报的机关应当及时调查处理，并且将处理结果反馈投诉举报人。(第15条、第21条、第29条)
7.鼓励社会开发利用政府数据。鼓励和支持公民、法人和其他组织利用政府数据创新产品、技术和服务，引导基础好、有实力的企业利用政府数据进行示范应用，带动各类社会力量对包括政府数据在内的数据资源进行增值开发利用。(第23条)
8.鼓励社会参加政府数据共享开放工作评估。政府可以委托第三方开展政府数据共享开放工作评估，也鼓励第三方独立开展政府数据共享开放工作评估。(第28条)
三、围绕贯彻实施《条例》，市人民政府应当制定的配套制度
《条例》是全国设区市首部涉及大数据方面的地方性法规，它的实施将对我市大数据产业的发展发挥规范、推动、引领和保障作用，但由于是首创性立法，没有可借鉴的经验，加之立法周期的时间限制，其部分规范的内容还较原则。为确保其有效实施，需要由市政府和市大数委等相关部门制定相关配套制度。因此，依据《条例》第九条第三款、第十一条、第二十四条、第二十五条、第二十七条以及《条例》第三章、第四章等条款的授权和相关规定，主要有以下方面：
一是市政府将以规章形式出台《贵阳市政府数据资源管理办法》(暂定名)，对政府数据资源目录的编制、汇总、报送、审查、公布、更新、维护及管理的责任主体、程序、方式及其相关管理措施进行细化和规范。
二是市政府将以规章形式出台《贵阳市政府数据共享开放实施办法》(暂定名)，对各级行政机关共享、开放政府数据的边界范围、分类、采集、汇聚、共享、开放的程序、方式及其他要求进行细化和规范。
三是市政府将以规章形式出台《贵阳市政府数据共享开放考核评估办法》(暂定名)。拟对政府数据共享开放考核评估的责任主体、对象、内容、方式、程序、考核评估结果运用等进行细化和规范。
四是市政府将以文件形式出台《关于加快推进政府数据共享开放的实施意见》，明确政府数据共享开放的目标、原则、管理体系，还明确政府数据的采集汇聚、平台及数据库建设、共享开放、清洗加工、安全保障、人财物保障、考核机制等一系列工作的责任主体，确保政府数据共享开放工作有序推进。
五是其他方面的事项，如：政府数据共享开放平台管理、政府数据共享开放安全管理、政府数据共享开放过程中部门与公众互动、政府数据共享开放保密审查、政府数据安全应急预案等方面以及其他需要配套的制度，目前制定规章的条件还不够成熟，可先以市政府或者市大数据委的文件形式出台试行，待试行一段时间后，需要制定规章的，再提请列入当年市政府立法计划实施。
上述项目，将列入市政府2017年立法计划和有关部门工作计划，按照《贵阳市地方立法条例》规定的时限及时制定政府规章和其他事项的配套制度。
由于大数据发展应用是一个长期且复杂的系统工程，其制度建设也是一个不断完善的动态过程，在研究制定上述政府规章、文件的基础上，根据我市大数据发展应用的实践需要和相关法律、法规的授权，以及我市大数据方面地方性法规的制定施行情况，再增加、调整相关配套制度。同时，坚持立、改、废并重，及时全面清理我市现行有效的政府规章、规范性文件，按程序修改或者废止与《条例》不一致和新形势下与大数据发展应用不适应的规定，不断充实、完善这些制度。涉及制度起草、实施的部门要层层落实责任，将该项工作列入本部门年度工作目标，制定实施方案，保障必要的工作经费，确保尽早出台。
四、部分重点条文解读
第二条本市行政区域内政府数据共享、开放行为及其相关管理活动，适用本条例。
本条例所称政府数据，是指市、区(市、县)人民政府及其工作部门和派出机构、乡(镇)人民政府(以下简称行政机关)在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。
本条例所称政府数据共享，是指行政机关因履行职责需要使用其他行政机关的政府数据或者为其他行政机关提供政府数据的行为。
本条例所称政府数据开放，是指行政机关面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为。
【解读】本条是关于政府数据及共享开放的定义、适用范围的规定。
政府数据的定义是结合《中华人民共和国网络安全法》第七十六条对网络数据的界定“网络数据，是指通过网络收集、存储、传输、处理和产生的各种电子数据”和《政务信息资源共享管理暂行办法》第二条对政务信息资源的规定“本办法所称政务信息资源，是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等”来综合确定的，政府数据是指市、区两级政府及工作部门和派出机构、乡(镇)人民政府在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的各类数据。在《条例》中将市、区两级政府及工作部门和派出机构、乡(镇)人民政府简称为行政机关。政府数据共享仅限于行政机关之间，政府数据开放则是行政机关将政府数据提供给公民、法人和其他组织。因此，政府数据共享和开放的对象和类型是不同的。政府数据共享分为无条件共享、有条件共享。无条件共享的政府数据，应当提供给所有行政机关共享使用;有条件共享的政府数据，仅提供给相关行政机关或者部分行政机关共享使用。而政府数据开放则是坚持最大限度开放的原则，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、法律法规规定不得开放的政府数据以外，行政机关都应当向社会开放。通过对政府数据共享和开放的规定，推动行政机关主动共享和开放数据，打破部门壁垒、数据孤岛、条块分割、供给与需求脱节的现状，让全社会分享政府数据红利，规范我市政府数据“聚、通、用”，全力推进大数据商用、政用、民用创新。
政府数据的共享开放得到了规范，但是公共机构、公共服务企业的数据怎么实现共享开放还是值得进一步研究的课题，国务院《促进大数据发展行动纲要》指出：“通过政务数据公开共享，引导企业、行业协会、科研机构、社会组织等主动采集并开放数据”。为此《条例》第三十二条规定，法律、法规授权具有公共管理职能的事业单位和社会组织的数据共享开放行为及其相关活动，参照本条例执行。供水、供电、供气、通信、民航、铁路、道路客运等公共服务企业数据的共享开放，可以参照本条例执行。这样规定，为公共机构、公共服务企业主动开放数据提供了依据。
第九条市人民政府依托“云上贵州”贵阳分平台，统一建设政府数据共享平台(以下简称共享平台)和政府数据开放平台(以下简称开放平台)，用于汇聚、存储、共享、开放全市政府数据。
除法律法规另有规定外，“云上贵州”贵阳分平台、共享平台、开放平台应当按照规定与国家、贵州省的共享、开放平台互联互通。
共享平台和开放平台建设、运行、维护和管理的具体办法，由市人民政府制定。
【解读】本条是关于政府数据共享开放平台的规定。
国务院《促进大数据发展行动纲要》规定“整合各类政府信息平台和信息系统。严格控制新建平台，依托现有平台资源，在地市级以上(含地市级)政府集中构建统一的互联网政务数据服务平台和信息惠民服务平台”。“云上贵州”贵阳分平台是我市自主建设的政府数据“汇聚、融通、应用”的云计算和大数据基础设施平台，由各类政府应用系统、市政府统一门户、数据采集平台等共同构成，面向全市政府部门、企业和社会提供数据服务。目前平台按照全省“聚通用”的整体部署已经完成搭建，在省大数据局的指导下，将实现与“云上贵州”的互联互通和资源交换。平台已部署市委组织部、市群工委、工商局、市国资委、市交委等17家部门89个应用系统，包括数据民生、党建红云、社会和云、数据铁笼、道路运输及危险品管理系统、国有企业大数据监管平台等。
政府数据共享平台和政府数据开放平台依托“云上贵州”贵阳分平台构建。政府数据共享平台由政府数据资源目录、基础数据库、政府业务专题库，政府数据共享系统等组成。政府数据资源目录是共享开放的基础的工作，目前大数据委统筹指导各个单位已完成51家市直各部门摸清家底的工作，统计出128个数据来源 (含业务系统和电子台账)、核心数据182项，部门政府可共享数据1070项，完成212类约3亿条数据的入库工作。基本实现跨部门、跨层级数据资源共享，实施一批数据共享应用。
政府数据开放平台已于2017年1月18日正式上线运行，现已向社会免费开放1058个数据集以及API资源，基本涵盖贵阳市级所有政府部门及相关直属事业单位共50余个部门。在国内率先按照“领域、行业、部门、主题、服务”5种数据分类，极大提升了数据检索、定位、发现的便捷性与精准性，并提供“XLS、JSON、XML、CSV”4种可机读开放格式、可视化数据图谱展示、“数据目录+服务目录”等创新型数据服务形态，实现数据的深度关联开放，更好地满足社会各类群体在更多应用场景下对数据查询、调用、研究和开发的使用需求。据专门对全国各相关城市政府数据开放和效果评价的复旦大学数字与移动治理实验室评测报告，贵阳市政府数据开放平台已在全国处于领先水平。下一步，开放平台将持续提升数据质量、价值密度与标准化，进一步扩大数据开放的广度与深度。
第十一条政府数据实行分级、分类目录管理。目录包括政府数据资源目录以及共享目录、开放目录。
行政机关应当依照国家、贵州省的政务信息资源目录编制指南以及标准，在职责范围内编制本辖区、本机关的目录，并且逐级上报大数据行政主管部门汇总。
目录应当经大数据行政主管部门审核、同级人民政府审定，市级共享目录、开放目录应当按照规定公布。
【解读】本条是关于政府数据目录管理的规定。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中指出：制定政府数据共享开放目录，依法推进数据资源向社会开放。国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》第八条规定：“各政务部门按照《政务信息资源目录编制指南》要求编制、维护部门政务信息资源目录，并在有关法律法规作出修订或行政管理职能发生变化之日起15个工作日内更新本部门政务信息资源目录。各地方政府按照《政务信息资源目录编制指南》要求编制、维护地方政务信息资源目录，并负责对本级各政务部门政务信息资源目录更新工作的监督考核”。据此，《条例》规定政府数据实行分级、分类目录管理。
政府数据的分级结果是数据共享开放的依据。分级结果将确定该类型政府数据是否适合共享和开放、数据共享和开放的范围。
按照贵州省大数据发展领导办公室6月编制的贵州省《政府数据数据分类分级指南(试行)》的要求，政府数据的分级由数据的敏感程度划分，其中非敏感数据为公开数据、涉及用户隐私的数据为内部数据、涉及国家秘密数据为涉密数据三个等级。
公开数据在政府部门间无条件共享，可以完全放开。
内部数据原则上在政府部门间无条件共享，部分涉及公民、法人和其他组织权益的敏感数据可在政府部门有条件共享;按照国家法律法规决定是否开放，原则上不违反国家法律法规的条件下，予以开放或者脱敏开放。
涉密数据是否共享按照国家的法律法规处理，可根据要求选择在行政机关有条件共享或者不予共享;原则上不允许开放，对于部分需要开放的数据，需要进行脱密处理，且控制数据分析类型。
政府数据的分类采用多维度和线分类相结合的办法，在主题、行业和服务三个维度对政府数据进行分类。按主题将贵州省政府数据分为：综合政务、经济管理、国土资源、能源、工业、交通等;按照行业分为农、林、牧、渔、采矿、制造、电力、热力等;按照服务分为惠民服务、服务交付方式、服务交付的支撑、政府资源管理。
行政机关按照国家和省市相关标准和规范，梳理本部门所掌握的数据资源，及时编制、发布和维护本部门政府数据资源目录。乡(镇)人民政府应当在职责范围内，编制政府数据资源目录，报上级人民政府审定;市、区(市、县)行政机关应当在职责范围内，编制本部门政府数据资源目录，报同级人民政府审定。
市大数据委汇总并及时更新全市政府数据资源总目录，依托政府数据资源目录，确立数据共享目录和开放目录。数据资源目录和数据共享目录向行政机关公开，数据开放目录向全社会公开。
第十五条无条件共享的政府数据，通过共享平台直接获取。
有条件共享的政府数据，数据需求机关根据授权通过共享平台获取;或者通过共享平台向数据提供机关提出申请，由数据提供机关自申请之日起10日内答复，同意的及时提供，不同意的说明理由。
数据提供机关不同意提供有条件共享的政府数据，数据需求机关因履行职责确需使用的，由市大数据行政主管部门协调处理。
【解读】本条是关于政府数据共享的规定。
按照贵州省《政府数据 数据分类分级指南(试行)》政府数据分为公开数据、内部数据和涉密数据，公开数据和内部数据在政府部门间共享，涉密数据按照法律法规的规定，决定是否共享。
政府数据按照“谁主管，谁提供，谁负责”的原则，数据提供部门应及时维护和更新数据，保障数据的完整性、准确性、时效性和可用性，确保所提供的共享数据与本部门所掌握数据的一致性。提供部门在向使用部门提供共享数据时，应明确数据的共享范围和使用用途，原则上通过政府数据共享交换平台提供。凡属于政府数据共享交换平台可以获取的数据，各政府部门原则上不得要求自然人、法人或其他组织重复提交。按照“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”的原则，使用部门应根据履行职责需要依法依规使用共享数据，属于无条件共享类的数据资源，使用部门在共享交换平台上直接获取。属于有条件共享类的数据资源，使用部门通过共享交换平台向提供部门提出申请，提供部门应当自申请之日起10日内反馈意见并说明理由，同意共享的及时共享或者向使用部门提供。
第十八条行政机关应当向社会开放下列情形以外的政府数据：
(一)涉及国家秘密的;
(二)涉及商业秘密的;
(三)涉及个人隐私的;
(四)法律法规规定不得开放的其他政府数据。
前款第一项至第三项规定的政府数据，依法已经解密或者经过脱敏、脱密等技术处理符合开放条件的，应当向社会开放。
【解读】本条是关于政府数据开放负面清单制度的规定。
国务院总理*在贵阳召开的中国大数据产业峰会暨中国电子商务创新发展峰会(简称“数博会”) 开幕式致辞中说：“政府就要发挥应有作用，特别是要打破一个个互不相连的‘信息孤岛’和‘数据烟囱’。因为信息从目前看80%的资源掌握在政府部门手里，除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私外，都应向社会开放。”
《贵州省大数据发展应用促进条例》第二十五条规定：“数据共享开放,应当维护国家安全和社会公共安全,保守国家秘密、商业秘密,保护个人隐私,保护数据权益人的合法权益。任何单位和个人不得利用数据共享开放从事违法犯罪活动。”第二十七条规定：“实行公共数据开放负面清单制度。除法律法规另有规定外,公共数据应当向社会开放;依法不能向社会开放的公共数据,目录应当向社会公布。”
在贵阳市政府数据共享开放立法中，最大限度地开放政府数据，是我们坚持的一个重要原则。为此规定，政府数据涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的不开放，但这些数据一旦解密或者脱敏、脱敏处理符合开放条件的，也应该开放。通过这种规定，最大限度释放政府数据红利，造福社会。
第二十条本条例施行之日起新增的政府数据，应当先行向社会开放。
信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据，应当优先向社会开放。
社会公众和市场主体关注度、需求度高的政府数据，应当优先向社会开放。
【解读】本条是关于政府数据开放“三优先”的规定。
国务院《促进大数据发展行动纲要》提出，稳步推动公共数据资源开放。在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，稳步推动公共数据资源开放。推动建立政府部门和事业单位等公共机构数据资源清单，按照“增量先行”的方式，加强对政府部门数据的国家统筹管理，加快建设国家政府数据统一开放平台。据此，《条例》规定法规生效后，新增的政府数据要按照《条例》规定的开放原则、范围、标准先行向社会开放。
国务院《促进大数据发展行动纲要》指出，制定公共机构数据开放计划，落实数据开放和维护责任，推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放，提升政府数据开放共享标准化程度，优先推动信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放，并要求在2020年底前完成。为此，《条例》结合我市实际规定，优先向社会开放信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据。
国务院《促进大数据发展行动纲要》规定：“围绕服务型政府建设，在公用事业、市政管理、城乡环境、农村生活、健康医疗、减灾救灾、社会救助、养老服务、劳动就业、社会保障、文化教育、交通旅游、质量安全、消费维权、社区服务等领域全面推广大数据应用，利用大数据洞察民生需求，优化资源配置，丰富服务内容，拓展服务渠道，扩大服务范围，提高服务质量，提升城市辐射能力，推动公共服务向基层延伸，缩小城乡、区域差距，促进形成公平普惠、便捷高效的民生服务体系，不断满足人民群众日益增长的个性化、多样化需求”。因此，政府数据开放的范围和急需程度应该与社会公众和市场主体关注度、需求度相适应，《条例》将此类政府数据也列为优先向社会开放的范畴。
