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年关于提高法官工资待遇的几点建议

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法官收入、改善法官待遇是现在司法改革的重要议题,人民法院要造就一支公正、廉洁、高素质的法官队伍,实现法官的职业化、精英化的目标,应从提高法官的工资待遇入手。下面是整理了一些关于提高法官工资待遇的建议,仅供参考。

一、我国现行的法官待遇,存在的主要弊端

(一)法官工资待遇偏低,不利于法官增强责任感和荣誉感。

多年来,我国对法官的管理体制一直采用的是行政机关公务员的管理模式,法官的工资标准也是实行行政机关公务员的工资标准,工资一直处于相对较低的水平,从一九八九年以来,我国的法官与国家公务员一样虽经历了多次加薪,但与世界其他国家以及国内其他阶层相比,法官的工资收入仍属于中等偏下水平,还达不到基本合理的要求。由于多年来,我国实行的是以“低薪制、高福利、多补助”为特点的工资政策,虽然工资水平比较低,但在职时可以享受的各类福利、补助相对较多,如过去的福利分房、公费医疗等等,这些一定程度上弥补了工资的不足。然而,在逐步实行社保改革和取消福利分房等改革以后,一些福利待遇的取消使得法官工资水平偏低的问题显得愈发突出。改革使教育、医疗、养老、住房等都要由个人来承担,而法官目前的工资收入水平无法应付这一系列支出。这将产生某些不利的后果,工资过低导致法官得不到激励,直接影响审判工作效率,甚至产生不公正、廉洁或以权谋私的现象。① 法官工资待遇低,给法官的工作与生活带来了很多不利影响。现在的消费水平日渐高涨,就每月那一、二千元工资,除了房租、水电、伙食费,已经没什么剩余的,更不用说供孩子上学、赡养老人了。 法官工资待遇低,不足以养家糊口,整天为了生活而发愁,难于增强法官的责任心和荣誉感。

(二)法官工资待遇低,法院人才难进,人才难留。

法官的工资待遇低,特别是西部地区的基层人民法院,工资福利与东部发达地区基层人民法院相比差距太大。按最高人民法院的要求,初任法官一定要经全国统一司法考试,而从现实来看,我国现在对法官实际上实行的是“双考”,也就是说一个本科毕业的大学生要想当法官,首先必须要通过公务员考试,这已经不是一个简单的考试,随着就业压力的骤增,考公务员的人自然就多了,据统计,大学毕业生有80%以上的人会选择公务员考试,在这样的情况下,还要通过“第一难考”的司考,其难度就不言自明。退一步,即使真有这样的人,可想而知,在现行的工资待遇下,会呆多长时间?充其量法院也只是一个跳板而已,等积累了丰富的经验,有了人际关系网,加上通过国家司法考试的优越条件,这些人还是会辞职当律师或选择其他就业方式。法官的缺额越来越严重,法院人才难进,人才难留。据相关报道,广西基层法院法官已出现严重断层现象,这将大大影响法院司法能力的建设。究其原因之一,就是法官工资待遇低,法官应有待遇得不到保障,法院没有吸收高素质人才的引力,导致外面的人才不愿进来,法院内部人才外流的现象。

(三)法官工资与法官职业化相悖,不利于推进法官的职业化建设。

法官素质与待遇成了一个很难破解的难题:没有素质,还妄谈什么待遇,而没有待遇,高素质的人才又从何而来?这其实就是一个先有鸡还是先有蛋的悖论。是先提高法官素质,然后再为高素质的法官提供优厚的待遇?还是先提高待遇,以此将更多高素质的人才吸引到法官的队伍中?

就我个人的体验而言,在所有的法律职业之中,法官的收入或许不算最高,但显得更为神圣和荣耀,若非待遇的差距过于悬殊,或者现实的保障过于薄弱,通常人们不会愿意辞去这份职务。而法官流失的现状显而易见地证明了这样的事实,当人们围绕着法官素质与待遇,还在争论先有鸡还是先有蛋的时候,我们已经隐约地看到“鸡飞蛋打”的不妙结局。

其实大可不必纠缠于鸡和蛋的先后之争,我们能够确立的前提是:法治社会需要高素质的法律人才担任法官,而现在的客观情况却与之背道而驰?高素质的不愿来,就算来了干不了多久又会跑掉,那么结论就是必须采取相关措施提高法官职业的吸引力。反过来说,非要等到法官的素质提高到一定的程度再考虑其职业待遇问题,那么这也意味着既没有鸡也没有蛋,到最后,我们的法治理想或许就是一场空。②

《法官法》已颁布实施了10年,对法官也早已实行了等级评定,《法官法》第三十六条、三十七条规定“法官的工资制度和工资标准根据审判工作的特点,由国家规定。法官实行定期增资制度。”但实践中,法官的工资标准仍一直是参照国家公务员体系执行,未见有何《法官法》所规定审判工作特点起到作用,审判津贴也2007年7月31日,国家人事部、财政部联合发出《关于实行法官审判津贴的通知》,决定对各级法院在职法官实行法官审判津贴。津贴按现行法官等级执行相应标准,共分12个等级,各等级法官每月的审判津贴标准为:首席大法官340元,一级大法官318元,二级大法官298元,一级高级法官278元,二级高级法官262元,三级高级法官246元,四级高级法官233元,一级法官220元,二级法官210元,三级法官200元,四级法官190元,五级法官180元。虽然重新加入了法官津贴,但是一两百元的补贴,甚至连每天买一斤猪肉都不够,将法官等同于苦力工人,该通知实在是对法官极大的讽刺。③

二、提高法官待遇存在的障碍

针对我国法官待遇偏低的现状,提高法官待遇是必须的。但问题的复杂程度远非一个简单的“加薪”可以解决,其主要存在以下制约因素:

(一)法官待遇没有专门的立法加以规定

法官的工资待遇基本由公务员法调整,虽然大陆法系也将法官纳入公务员系列,但通常会为法官制定单行法律,规范他们的工资待遇。与其他国家规定任何机关不得任意降低法官工资不同,我国公务员法规定不得擅自提高或降低法官的工资福利;法官到一定年龄必须退休,法官基本不享有全薪退休的权利,不能参与涨薪计划;法官的住房、医疗补助、福利保险十分有限。最高人民法院曾两次从律师队伍中招考法官,第一次招10名高级法官,最高法院下了大功夫,不仅在电视、报纸上发表公告,还召开了新闻发布会。结果出乎意料:报名者寥寥无几,考上的只有两名,第二次招15名法官,结果同第一次大同小异,报名者仍寥寥无几,最后只招了一名。这其中很大部分原因是因为法官待遇低,执业两年的律师收入比工作了十几年的法官收入还高,资深律师就更不用说了,所以从律师中招法官才出现这样尴尬的局面。

(二)法官待遇地区差异大

作为整体的法官工资水平是偏低的,但我国法官工资是由地方财政控制的,因此不同地区的法官收入差别很大。这就并不排除某些地方法官的工资是合适的,甚至是非常高的。以北京市朝阳区法官的工资为例,月薪可达8000多元,工资并不低。而在中西部地区,基层法院法官的月工资普遍在1000-2000元上下,一些快退休的法官,其工资也就将近3000元。 甚至在同一个地区,同是一名科级干部,基层法院的法官与市级法院法官相比,也差距甚远,这就造成不同地区法官心里的不平衡,以致出现向当事人收取赞助费,向当事人出售诉状纸,有偿代当事人写诉状,收取法律咨询费等怪现象。

(三)法院经费单纯依靠地方财政拨款

在我国,法院的财政完全由地方政府掌握,法官的福利待遇却远逊于同级行政人员。人民法院在地方国家机关中,充其量只是地方政府的局级设置,法官的工资于同级政府人员相比处于中下等地位,这是相当不合理的。首先,国家公务员的专业水平要求远远不及法官,即便是公务员考试,也是主要针对一些常识进行考察,而并非像司法考试一样对专业知识进行细致的考察。其次,公务员的责任远不及法官大,作为保障社会利益及法律正义为责任的群体,法官背负的责任以及压力是公务员所不及的。

有关经费法院要靠自己收取诉讼费用弥补,多收可以多支,少收则少收。造成法院不仅要担负极繁重的审判任务,还要考虑如何“创收”。有的县法院把收费指标作为硬性任务下达,并列入岗位目标考核。④否则,不仅财政拨款少,而且诉讼费用也会被调控,从而造成有些法院拿原则换取行政机关的支持,比如行政诉讼始终发案率低、撤诉率久高不下,个中原因不言自明。

由于各地消费水平、货币购买力相差迥异,不存在完全统一法官收入的可能。既然我国的地方法院法官由各级人大产生,那么法官的工资福利也应该由人大来主导,从而改变这种法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法,实行全国法院系统的经费由各级人大批准,财政统一拨款,并立法保障司法经费。未来中国法官的收入应该包括两部分:一部分为基本收入,全国同级法官应该相同;另一部分为地区差异平衡收入,这部分收入应该根据不同省份、市县的消费水平、货币购买力,通过一个科学的指标体系来计算。

(四)法官整体数量增多,相对数少

2004年7月,最高人民法院公布了一组数字显示:到目前为止,中国法官人数已达到21万。数量虽然不少,但是业务骨干却不多,就笔者了解,有些基层法院人员庞杂,其中很大部分(可能达到1/3)人根本不适合当法官,这么大部分人占着位置,却做了不事,纯粹是一种资源的浪费,久而久之,也给能办案的法官产生心里上的不平衡。既然拿着同样的工资,不做事的和做事的待遇一样,那么这些能办案的法官会怎么样,可能会造成办案效率不高,心态不端正,这对当事人极不公平。因此,只有削减法官数量,才有可能逐步提高法官的待遇和社会地位,从而吸引更多的优秀法学人才到法院来。

三、国外法官待遇情况

如前所述,我国法官待遇面临着中等偏下的水平,以及地区之间的差别悬殊。笔者试图从国外的“洋法官”待遇状况加以分析,从而得出一些提高我国法官待遇的举措。

(一)法官高薪制。在法制发达国家,法官的收入一般都较为丰厚,法官收入高于公务员,是世界大多数国家的通例。之所以这样,一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动,法官是纠纷的最后裁判者,理应获得较高的物质补偿;二是高薪制更有助于养廉。法官职业的特点决定了法官应尽量避免以营利为目的的活动,因而不可能从其他途径获得收入,薪金几乎是其唯一的收入来源。这样,国家就必须保证法官享受高薪,以保证法官生活安定富裕,免去生活上的后顾之优,从而不受金钱、物质和利益的诱惑,例如,1996年,美国联邦最高法院法官年收入约177500美元,联邦巡回法院法官的年收入约133600美元。美国各州的法官收入了比较高。如纽约州法官年收入为115000美元,加州的法官年收入为121207美元,阿肯色州的法官年收入为105.872美元。英国法官在1997年初法官和地区法官年收入为64889英镑,巡回法官为79669英镑,高级法院官的年收入为108425英镑,上诉法官年收入为121062英镑,大法官年收入为127680英镑,首席大法官年收入为136906英镑。英国大法官的年薪高于首相。日本最高法院院长的薪金与内阁总理大臣,国会两院的议长相等。

(二)高额薪俸

美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统的工资相等,最高法院其他法官的工资比首席大法官略低,联邦地区法院法官年薪与国会议员相等。笔者曾看过一篇文章,名为《美国法官薪水过低,引发宪法危机》,其主要是从两个方面来论述,一是法官薪金太低,法官流失严重,二是法官薪水太低的隐患??宪法危机。在美国的政治制度中,联邦法院的地位举足轻重,除了审判权外,还享有司法审查权,可以审查行政行为和立法行为,有权撤销违宪的法律。基于审查的必要,法院不仅有权解释法律,还有权解释宪法。而联邦最高法院是联邦宪法的最高解释者。在某种意义上,宪法是什么它说了算。所以,法官的素质至关重要,倘若法官薪水过低,吸引不了高素质人才,甚至导致人才流失,后果显然十分严重。美国首席大法官罗伯茨的这种“宪法危机”论,充分体现了对司法的确信,对法院地位的重视。从英国高级法官的工资高于内阁大臣,并规定法官被任命后,对其薪酬和其他职务条件,任何机关不得做出不利变更 。泰国最高法院院长的工资与总理、议长相等;最高法院高级法官,其工资与副部长相等;最高法院普通法官,工资与事务次长、曼谷市长相等。

(三)工资收入不得减少的制度。大多数国家规定法官在职期间,其收入不减少,如美国 宪法第3条规定,“最高法院和低级法院的法官如行为端正,得继续任职,并应在规定期间内得到他们的服务报酬,该项报酬在他们继续任职期间不得减少”。即使因紧缩政策或通货膨胀而对公务员的薪金采取减额政策时,也不得减少现任法官的报酬。根据法国法官第33条,如果因法院的组织或基管辖区域有变更时,可以对法官进行转调或停职,但在转调或停职期间,仍应支付原来的工资。

(四)优厚的退休金制度,国外法律一般都规定法官在退休以后,应获得优厚的退休金。在美国,根据1937年的《退休法》,如果联邦法院的法官服务期超过10年,或作为法官服务期超过15年其退休后的收入与其在退休前一年的收入相等。由于美国联邦法官在退休大都能达到上述服务期,因此其退休后可以领取全额薪金。日本也规定法官依大正十二年的《恩给法》第六十条之规定,法官退休时,应获得优厚的待遇。

依1958年的国家公务员共济组合法之规定,如法官退休时参加的“共济组合”期间达二十年以上者,给与“退职年金”,至其死亡时为止。该项“退职年金”之金额,为其年俸额之百分之四十。参加组合期间满二十年以后,每增一年,加发年薪的百分之一点五。由于实行法官退休后薪金不减少的制度,使法官在退休后可获得优厚的退休金,从而可以解除其后顾之忧,有助于其在职时保持公正廉洁。

在对法官实行经济保障的同时,国外的法律一般都明确规定法官不得兼职,如不得兼任行政职务,不得兼任议员,尤其是不得兼任律师,美国律师协会制订的《司法行为条例》禁止法官在政府部门担任职务或兼任营利的职务。

从以上分析可以看出,洋法官较高的收入主要体现在四个方面:第一,工资比同级公务员高。第二,工资的绝对数较高。第三,在退休待遇、医疗保险、住房补贴、交通补助、年度休假等方面享有各种优惠。第四,实行定期增资制度或者根据通货膨胀比率适时提高法官薪水。

四、“洋法官”工资高的原因透析

既然给法官较高的薪俸是世界各国的通例,作为整体的中国法官的收入又是偏低的,那么是否就可以得出这样的结论应该提高法官收入。这样的推理或许有人会提出质疑:为什说法官应该享有较高待遇?一、两千元左右的工资尽管不多,但总比下岗工人、普通农民多吧,这样的质疑是值得思考的,这就有必要分析一下国外给予法官优厚待遇的原因。⑤

(一)任职资格严

为保证法官的高素质,各国一般都对法官的任职资格做出严格的规定,法官的任职资格都比普通公务员高,甚至高于其他司法人员。一名法官获得任命必须经过近乎残酷的筛选,法官群体基本上属于社会精英。

美国联邦法律没有明确规定法官的任职资格,但在实践中除要求法学学士以外,还必须通过严格的考试取得律师资格,且已从事律师工作若干年。在德国,取得法官资格必须通过两次国家考试。日本法官任职的基本资格是,四年的法学学习毕业后通过国家司法考试,合格者进入司法研修所接受一年半的培训;进修结业前进行一次毕业考试,考试合格并获得法院任职资格者,才能被分配到全国各地的地方法院做助理法官,通常情况下十年后才能升任法官。

经过层层筛选最终成为法官的人,基本属于社会的精英群体。美国学者将法官的特点概括为年长、经验、精英。他们不仅具有丰富的理论修养,还有优良的职业道德、丰富的审判经验、深刻的社会阅历、崇高的社会地位,是社会的良心、正义的保障,具备这样素质的认识有理由享受丰厚的待遇的。

(二)司法独立和公正的需要

在法官的物质保障方面,应当正视法官个人的正当需求,这也是司法独立和公正的要求。美国心理学家马斯洛曾提出了需求层次论学说,这些需求层层递进,当人的某一级的需求得到最低限度满足后,才会追求高一级的需求。法官除了具有公职角色外,还有作为自然人的个人角色,不可对其一味作理想化的角色定位。

最有助于维护法官独立者,除使法官职务固定外,莫过于使其薪俸固定。有必要在社会资源能够承担的条件下,给予法官在任职期内适当甚至较高的收入。高工资保证法官优厚的生活条件,以俸养廉,从而利于保证法官独立,秉公执法。

(三)与法官从事的高智力工作相称

司法作为一种特殊的职业,是一个依靠理性和知识做出公正判断的过程,是一件关系人们的权利、是为权力划定界限的事业,这就要求法官具有不同于普通人的“神圣”的一面,这种神圣性不是天生的,而是制度赋予的,必须使法官的职业待遇与法官的职业地位相称。法官职业需要较高的智力和特别的训练,法官要处理纷繁复杂的纠纷,通过严谨的法律思维和严密的法律逻辑推理,作出判断。正如前文所述,法官不仅要具有丰富的理论修养,还有优良的职业道德、丰富的审判经验、深刻的社会阅历等。⑥

五、提高法官待遇的理性思考

既然我国法官待遇存在着种种的不合理之处,而且作为一个法制国家,我国法官的待遇偏低,那么是否有必要提高法官的待遇?如何提高法官的待遇?这就需要我们冷静地思考。笔者个人粗浅地认为,从保障司法的独立、廉洁和公正的迫切需要出发,借鉴国外普遍采取的法官高薪制,对法官制度及待遇制度必须改革,方能使这一职业走向良性循环。

(一)高薪制有利于司法队伍的反腐倡廉。

不可否认法官待遇不是产生腐败的主要原因,全国绝大多数法官是好的,但司法腐败问题却十分严重,少数法官吃拿卡要、索贿受贿,贪赃枉法、贪图享受、欺压百姓等问题时有发生,司法腐败也直接导致了许多裁判的明显不公,广大人民群众对此反映强烈。造成司法腐败的原因是多方面的,除了制度不健全,监督机制不完善,法官素质偏低等原因以外,法官待遇差也不失为一个重要原因。一位法官由衷地说:“我们是生活在风口浪尖上,所有社会矛盾的焦点,交集在我们这道最后的屏障前,有些事情不是我们用法律能控制和衡量的,有时候真的感觉到身不由己,心力憔悴,太累了,有时候真的不想再干下去了。”笔者敢说,这是很多法官内心的真实写照,是他们的真实想法。正如最高法院原院长肖扬所指出的:“从辩证唯物主义的观点看,个别法官的违法违纪行为的客观原因,与法官的待遇低下不无关系。因此,我们要贯彻落实《法官法》,努力提高法官待遇,这是廉政的物质基础。既要严厉化律,又要关心法官物质生活,形成一种不能贪、不愿贪、不敢贪的局面。”为此,需要通过薪俸丰厚的制度解除法官生活上的后顾之优,让法官不为生计而发愁,不为小利而枉法,不为恩惠而动心。集中精力去研究法律,公正司法,廉洁奉公。

(二)提高法官的工资待遇,是造就法官高素质人才的需要。

长期以来,由于法官待遇不高,不少优秀的法官转化律师或从事其他职业,造成法官人才的流失。正如前所述,最高人民法院的尴尬一样。也有一些优秀法律人才不愿进法院当法官,司法机关没有高素质的人才,就不可能有高效率的司法工作。

(三)进一步实行法官员额的精简,推进法官职业化建设。

正如笔者前述,现在我国法官的绝对数量大,人员庞杂,这对法官队伍职业化的发展是极不利的。纵观世界各国的司法制度,作为国家权威象征的法官,其名额必须受到一定的限制。⑦我国作为这一整体也应如此,应将那些不具备法官业务能力的人从法官队伍中精简掉,把法院人员中过多的非办案岗位上的人员分流掉,以高薪保证法官队伍的高素质。否则,对如此庞大的队伍实行高薪制,国家财政也会感到负担沉重。

但是必须看到实行高薪制只是廉政的一种方式,绝不是廉政的唯一保障。高薪有助于养廉,但不一定必然实现廉政。并不是给法官涨了工资了事,而是要采取更加严格的监督、管理机制。只有这样,法官公正办案才心安理得,百姓的纠纷也能得到公正、公平的裁判,社会也才不会因枉法裁判而民怨不断,进而趋向和谐。

(四)法官收入与公务员脱钩,将其交由人大主导。人大根据责任与报酬相适应原则,在其对法官地位的合理判断下,对法官收入进行调控。

(五)笔者认为,还应该多关心法官的心理健康,国家应该承担这笔费用,让每个法官都有排遣心理压力,享受心理辅导的待遇。社会进步了,法制前进了,我们好象从没有去关注过走在法制一线的这群人,这群特殊的人,社会为他们争取他们应有的权利,让这些在特殊岗位上工作的人们更好的为人民服务,是一个国家民主与法制的进步的表现,是国人之福,也是国家之福!⑧

六、结论

从前述可以看出,提高法官待遇存在着各种各样的困难,这不仅仅是一次简单的加薪问题,还关系到制度的完善与体系的保障,但是,笔者认为,只要结合我国的实际情况,借鉴发达国家和地区的经验,通过各种改革和制度创新,在相对国家公务员工资标准上,提高法官工资待遇,实行我国特有的法官高薪制,是完全可以做到的。

总之,为了建立一支高素质和稳定的法官队伍,国家在对他们进行政治思想方面和专业理论方面的教育的同时,还将积极地从物质方面给予尽可能的投入。这也是对于加强我国*法制建设奠定物质基础的一个重要方面。本

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